פסק-דין בתיק עת"מ 3411-05-12

1.         עתירה לביטול דרישה לתשלום היטלי פיתוח ששלחה המשיבה לעותרת בגין החזקה בנכס המצוי באזור התעשייה הצפוני בנהריה. בין הצדדים נטושות מחלוקות שונות כשהעיקרית שבהן הינה כי דרישת התשלום הוצאה שלא כדין הואיל והנכס אינו "נכס גובל" לעבודות הפיתוח שבוצעו. כדי להבין את המחלוקות והטענות אפתח בתיאור הרקע ולאחר מכן אפרט את הטענות ואת ההכרעה.

רקע

2.         העותרת הינה הבעלים של נכס המצוי באזור התעשייה הצפוני בנהריה, גוש 18207 חלקות 115- 119, 127 (להלן: "הנכס"). הנכס משמש כמפעל לייצור להבים למנועי סילון והוא אחד מכמה מפעלים שמחזיקה העותרת בישראל.

הנכס נשוא העתירה הינו רחב ידיים, כ - 53,388 מ"ר שעליו בנויים מבנים בשטח כולל של כ- 27,298 מ"ר (ראו הפירוט בדרישת העירייה מיום 18/3/12). המבנים המשמשים את העותרת נבנו בתקופות שונות, החל משנת 1969, וכפי שנראה להלן, נטען כי חלק מהם נבנו ללא היתר כדין.

3.         ביום 18/3/12 שלחה המשיבה (להלן גם: "העירייה") לעותרת דרישה לתשלום היטלי פיתוח. העותרת נדרשה לשלם היטלים בגין אספקת מים והיטלי סלילה כביש ומדרכה. על פי מכתב הדרישה חויבה העותרת בתשלום היטל אספקת מים בסך כולל של 1,690,877.43 ש"ח והיטל סלילת רחובות ותיעול צמוד בסך כולל של 6,361,488.64 ש"ח.

בדרישה נאמר כי התחשיב בוצע על פי חוק העזר לנהריה (אספקת מים), התשכ"ח-1968, (להלן: "חוק אספקת מים") ועל פי חוק העזר לנהריה (סלילת רחובות ותיעול צמוד), התשס"ח-2008 (להלן: "חוק הסלילה"). כן צוין כי הסכומים שוערכו על פי חוק עזר לנהריה (הצמדה למדד), התשמ"ד- 1984.

עוד צוין בדרישה כי השטחים בגינם חושבו ההיטלים הינם כל שטחי הנכס, כלומר כל השטח הכללי של הנכס וכל השטח הבנוי.  סך ההיטלים שנדרשו מהעותרת היה 8,052,366.07 ש"ח.

4.         העותרת, שביקשה להתנגד לדרישה, פנתה למשיבה ודרשה פרטים נוספים (ראו מכתב באי כוחה מיום 3/4/12). הואיל ולא קיבלה תשובה במועד הגישה את העתירה נשוא תיק זה.

            מתשובת העירייה לעתירה מתברר כי דרישת התשלום נשלחה לעותרת בעקבות ביצוע עבודות תשתית בסמוך לנכס. העירייה מציינת כי החל משנת 2002 החלה לבצע עבודות לסלילתו מחדש של רח' העלייה בנהריה, רחוב המצוי בסמוך לנכס ומשמש כדרך גישה עיקרית אליו. עבודות אלו נמשכו גם בשנים 2007, 2008. עוד ביצעה העירייה עבודות סלילה ברחוב בן גאון העובר מדרום לנכס ונפגש עם רח' העלייה בסמוך לנכס.

            עבודות סלילה נוספות בוצעו בשנים 2000- 2001 ברח' בורוכוב המכונה גם "דרך איתנית", המצוי אף הוא בסמוך לנכס מצדו המזרחי. העירייה הוסיפה וציינה כי בשנים 2010, 2011 החלה בעבודות לשינוי והחלפת מערכת קווי המים לאורכו של רחוב העלייה. עבודות תשתית אלו עמדו בבסיס הדרישה.

5.         העירייה הוסיפה והבהירה כי בשנים 2002- 2009 ביצעה העותרת עבודות בנייה שונות לגביהן ביקשה היתרים. כן בוצעו עבודות נוספות ללא היתר בשטח של מעל 2,000 מ"ר. העירייה טענה כי בניית מבנים ללא היתר מהווה אף היא בסיס לדרישת תשלום היטלים.

טענות העותרת

6.         העותרת טוענת כי עבודות סלילת הכבישים, התיעול ועבודות מערכת אספקת המים לא בוצעו בשטח גובל לנכסיה ועל כן אין בעבודות אלו בסיס לדרישת תשלום ההיטלים. העותרת מוסיפה וטוענת כי ככל שבוצעו עבודות הרי שהן בוצעו לפני שנים רבות ועל כן דרישת התשלום התיישנה. נטען גם כי הדרישה שנשלחה לעותרת אינה מפורטת כנדרש, שכן אינה מפרטת את העבודות נשוא הדרישה ואת מועדי הביצוע. הדרישה אף מנוגדת, כך נטען, לחובת ההגינות המוטלת על הרשות. העותרת מוסיפה וטוענת כי העירייה התעלמה מכך שהעותרת נדרשה ושילמה בעבר תשלומים שונים עבור היטלי פיתוח למיניהם. לבסוף נטען כי אין כל בסיס לחיובה של העותרת על פי חישוב מלוא שטחי הקרקע והשטחים המבונים.

דיון והכרעה

7.         בטרם אדון בטענות המפורטות שהעלו הצדדים אקדים מספר הערות על דרישות לתשלום היטלי הפיתוח.

            לצורך הקמת תשתיות עירוניות זקוקה הרשות למימון. מימון זה עשוי להתקבל מגביית מסים עירוניים, מהקצבות ממשלתיות, ממכירת שירותים או מהטלת תשלומי חובה נפרדים על התושבים. סעיפים 250 ו-251 לפקודת העיריות [נוסח חדש] מסמיכים את העירייה להתקין חוקי עזר ולהורות על הטלת היטלים, אגרות ודמי השתתפות על כל אדם, לצורך ביצוע "הדברים שהיא נדרשת או מוסמכת לעשות על פי הפקודה או על פי דין אחר או לעזור לה בביצועם". במסגרת זו התקינו מרבית הרשויות המקומיות בארץ חוקי עזר הקובעים הוראות בדבר ביצוע עבודות פיתוח והטלת תשלומי חובה לצורך מימונם.

            במשך שנים רבות חושב ההיטל אותו נדרש כל בעל נכס לשלם בשיטת "דמי ההשתתפות". בשיטה זו מחושבת עלותה בפועל של בניית התשתית הרלבנטית וזו מחולקת בין בעלי הנכסים הגובלים. לשיטת "דמי ההשתתפות" נמצאו מגרעות רבות וכיום נהוג במרבית הרשויות המקומיות להטיל היטלי פיתוח על פי "שיטת ההיטל". בשיטה זו מנותקת זיקת המימון הישיר מסכום ההיטל. בשיטה זו מחושבת העלות הכוללת של המשאבים שמקצה הרשות לביצוע עבודות הפיתוח ברחבי הרשות (ההוצאה בפועל בצירוף העלות הצפויה) וזו מחולקת בין כלל בעלי הנכסים על פי תעריף קבוע מראש (ראו ע"א 4435/92 עיריית ראשון לציון נ' חברת מאיר סדי בע"מ, פ"ד נב(3) 321 (1998); ע"א 1270/02 עיריית רמת גן נ' מנחמי בוני מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נח(2) 7, 13 (2003); עע"מ 11646/05 מרכז השלטון המקומי בישראל נ' צרפתי (ניתן ביום 5/9/07)).

8.         הטלת חיוב בשיטת ההיטל יצרה לכאורה קושי חדש, שכן ניתוק הזיקה המימונית בין עלות התשתיות המשרתות כל נכס להיטל המוטל על בעליו, מקרב את ההיטל למס (ראו ע"א 889/01 עיריית ירושלים נ' אל עמי ייזום השקעות ובנייה בע"מ, פ"ד נז(1) 340, 361 (2002)). הקושי נובע מכך שלרשות המקומית אין לכאורה סמכות להטיל מס. למרות קושי זה פסקו בתי המשפט כי די בקיומה של זיקה רופפת כדי להכשיר את הטלת היטלי הפיתוח, אף אם הם מחושבים בשיטת ההיטל (עע"מ 11646/05 הנ"ל; בר"מ 5539/08 רוני דו השקעות בע"מ נ' עיריית הרצליה (ניתן ביום 22/2/10); עע"מ 2314/10 עיריית ראש העין נ' אשבד נכסים בע"מ (ניתן ביום 24/6/12)).

9.         שאלת הגדרתו של היטל הפיתוח כמס נדונה רק במסגרת שאלת סמכות הרשויות המקומיות להטלתו, אולם להגדרה זו חשיבות גם להסדרים השונים הנוגעים להטלתו. כך למשל כאשר מדובר במס יש לקבוע תעריפים שוויוניים ולהימנע מהטלת חיוב גדול יותר על בעל נכס שעלות חיבורו לתשתית גבוהה יותר (על עיקרון השוויון בחלוקת נטל המס ראו י' אדרעי מבוא לתורת המסים 34 (2008); בג"צ 9333/03 קניאל נ' ממשלת ישראל (ניתן ביום 16/05/2005). הדבר צריך להשפיע גם על סוגיות כמו הנחות ופטורים לבעלי נכסים מסוימים. כך ברי כי אם נקבע שבעלי נכס מסוים פטורים מתשלום ההיטל משמעות הדבר תהא הגדלת נטל המס על בעלי נכסים אחרים. להגדרת ההיטל כמס השפעה על היקף הנישומים החייבים, בעוד דמי ההשתתפות מוטלים רק על הנהנה הישיר מהנכס הרי מקום שעסקינן בתשלום מס או בתשלום הקרוב במהותו למס, תהא נטייה להרחיב את החבות על כלל תושבי הרשות ללא קשר למידת ההנאה הישירה מהתשתיות, כפי שלא נדרשת זיקת הנאה ישירה של משלמי מיסים אחרים.